* Khái quát
 
Quyền tự do hội họp và tự do lập hội là những phương tiện quan trọng giúp thực thi nhiều quyền dân sự, chính trị, cũng như các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa khác. Hai quyền này là “những thành tố thiết yếu của một xã hội dân chủ“ vì nó cho phép các thành viên “bày tỏ quan điểm chính trị, tham gia vào các mục tiêu văn học và nghệ thuật và các hoạt động kinh tế, xã hội và văn hóa khác, tham gia vào việc thờ phụng tôn giáo và các niềm tin khác, hình thành và gia nhập các tổ chức công đoàn và hợp tác xã, bầu chọn những người lãnh đạo đại diện cho mình và buộc họ phải chịu trách nhiệm“ (Lời nói đầu của Nghị quyết 15/21 của Hội đồng Nhân quyền).

Chính sự tác động qua lại và phụ thuộc giữa quyền tự do hội họp và lập hội với các quyền khác khiến chúng trở thành những tiêu chí quan trọng để đánh giá mức độ nhà nước tôn trọng việc hưởng thụ các quyền con người khác.

Điều 20 UDHR, với hai khoản ngắn gọn, xác định: 1. Mọi người có quyền tự do hội họp hòa bình và lập hội; 2. Không ai bị buộc tham gia vào một hội. Dù liên quan chặt chẽ với nhau và cùng được ghi nhận trong Điều 20 UDHR, tự do hội họp hòa bình và lập hội có nhiều điểm khác biệt nên được ghi nhận tại hai điều riêng biệt của ICCPR (1966, Việt Nam gia nhập cách nay tròn 30 năm - 1982). Quyền tự do hội họp được bảo đảm tại Điều 21 và quyền lập hội được bảo đảm tại Điều 22. Ngoài ra, Điều 8 của ICESCR (về công đoàn và đình công), cũng như nhiều văn kiện pháp lý khác cũng bảo vệ hai quyền này.

Quyền tự do hội họp hòa bình và lập hội không phải là các quyền tuyệt đối. Nghị quyết 15/21 tái xác định nội dung của điều 21 và 22, khẳng định rõ thêm rằng chúng “có thể phải chịu những giới hạn được luật quy định và là cần thiết trong một xã hội dân chủ vì lợi ích của an ninh quốc gia hoặc an toàn, trật tự công cộng, bảo vệ sức khỏe và đạo đức công cộng, hoặc bảo vệ các quyền và tự do của người khác.“ Tuy nhiên, nhiều quốc gia lạm dụng sự hạn chế, áp dụng không đúng trong thực tiễn để hạn chế quyền tự do của người dân.

Quyền tự do hội họp hòa bình và lập hội ít được đề cập trong các phán quyết của Ủy ban Nhân quyền (HRC). Gần đây, vào ngày 30/9/2010, Hội đồng Nhân quyền đã ban hành Nghị quyết số 15/21 về hai quyền này.
 
a. Khái niệm hội họp
 
Việc hội họp hay tụ họp (assembly) có thể diễn ra theo nhiều cách. Chúng có thể diễn ra trong phòng, ngoài trời, tại nơi công cộng hoặc khu vực của tư nhân. Các cuộc hội họp có thể chuyển động (tuần hành và diễu hành) hoặc đứng tại chỗ. Người tham dự có thể giới hạn hoặc tất cả mọi người có thể tham gia.

Điều 21 ICCPR tái khẳng định và cụ thể hóa nội dung Điều 20 UDHR, theo đó: Quyền hội họp hoà bình được công nhận. Việc thực hiện quyền này chỉ bị những hạn chế do pháp luật quy định và là cần thiết trong một xã hội dân chủ, vì lợi ích an ninh quốc gia hoặc an toàn, trật tự công cộng, để bảo vệ sức khỏe và đạo đức xã hội hoặc các quyền và tự do của người khác.

Theo chuyên gia người Áo M.Nowak, quyền hội họp là quyền của các cá nhân tập trung lại có chủ ý và trong thời gian nhất định nhằm một mục đích cụ thể. Các loại tụ họp khác nhau được bảo vệ theo các điều khoản khác. Chẳng hạn, các cuộc tập hợp của tôn giáo được bảo vệ bởi Điều 18, các cuộc họp thuần túy riêng tư giữa các thành viên gia đình và bạn bè được bảo vệ bởi Điều 17, và các cuộc họp thực hiện bởi các hiệp hội được bảo vệ bởi Điều 22. Từ đó có thể suy ra Điều 21 nhắm đến việc bảo vệ các cuộc hội họp mà không được các điều khoản đó bao trùm. Nowak cho rằng Điều 21 đặc biệt nhằm hướng đến các cuộc hội họp có sự thảo luận hoặc tuyên bố các quan điểm.

Ở góc độ khác, có thể thấy tự do hội họp hòa bình là tiền đề rất quan trọng để thực hiện nhiều quyền khác, đặc biệt là quyền tự do biểu đạt, do đó việc thực hiện Điều 21 cần gắn với việc thực hiện các điều khoản khác, chẳng hạn như Điều 19 (về tự do biểu đạt).

b. Các nghĩa vụ của nhà nước

Liên quan đến Điều 21 ICCPR, Ủy ban Nhân quyền (HRC - Cơ quan giám sát việc thực thi ICCPR, 1966) hiện chưa có bình luận chung nào, tuy nhiên, từ nội dung của nó có thể thấy rõ tự do hội họp không phải là một quyền tuyệt đối. Thêm vào đó, theo các chuyên gia, việc bảo đảm quyền hội họp hòa bình đòi hỏi các quốc gia có cả nghĩa vụ chủ động (positive obligation) và nghĩa vụ thụ động (negative obligation).

Về nghĩa vụ chủ động, các quốc gia phải tích cực bảo vệ các cuộc hội họp hòa bình. Nghĩa vụ này bao gồm bảo vệ những người tham gia vào hội họp hòa bình khỏi các cá nhân, nhóm, bao gồm những kẻ kích động gây rối (agents provocateurs) và những người phản – biểu tình (counter-demonstrators), muốn phá hoại, giải tán cuộc tụ họp. Các cá nhân đó có thể gồm cả những viên chức của nhà nước hoặc thực hiện theo chỉ đạo của họ. Các quyền dân sự cơ bản, như quyền sống, quyền không bị tra tấn, đối xử tàn ác và vô nhân đạo, phải được tôn trọng tuyệt đối bởi các lực lượng giám sát, bảo vệ các hoạt động biểu tình, tuần hành. Lực lượng cảnh sát nên mặc cảnh phục với bảng hiệu xác định danh tính cụ thể, tránh việc mặc thường phục gây khó khăn cho việc nhận biết.

Các quốc gia cũng có nghĩa vụ đào tạo các lực cảnh sát, các lực lượng trị an để họ có thể bảo vệ tốt các cuộc hội họp, có thể phân biệt, xử lý những kẻ khiêu khích, gây rối. Những người vi phạm, kể cả các nhân viên thực thi pháp luật, nếu vi phạm quyền hội họp hòa bình phải chịu trách nhiệm pháp lý, bị xử lý bởi cơ quan giám sát và bởi tòa án.

Các hướng dẫn về tự do hội họp hòa bình (Guidelines on freedom of peaceful assembly) của Tổ chức An ninh và hợp tác châu Âu (OSCE), được biên soạn năm 2007 bởi Văn phòng các thể chế dân chủ và nhân quyền ( ODIHR) của tổ chức này, còn đề cập đến khía cạnh nghĩa vụ tài chính của các cuộc hội họp. Theo đó, trách nhiệm của nhà nước bao gồm cả việc chi trả cho các chi phí bảo đảm an ninh và an toàn (bao gồm việc quản lý giao thông và đám đông), chi phí cho dọn dẹp vệ sinh sau cuộc hội họp...Những người tổ chức các cuộc hội họp không mang tính chất thương mại không phải mua bảo hiểm trách nhiệm cho sự kiện.

Về nghĩa vụ thụ động, nhà nước không được can thiệp vô lý vào quyền hội họp hòa bình. Các giới hạn áp dụng phải là cần thiết và có sự tương xứng với mục đích. Phần dưới đây sẽ phân tích kỹ hơn khía cạnh thụ động này.


c. Giới hạn chính đáng đối với quyền tự do hội họp

Quyền hội họp không phải là một quyền tuyệt đối. Theo Điều 21, quyền này có thể phải chịu những hạn chế do pháp luật quy định và là cần thiết trong một xã hội dân chủ, vì lợi ích an ninh quốc gia hoặc an toàn, trật tự công cộng, để bảo vệ sức khỏe và đạo đức xã hội hoặc các quyền và tự do của người khác.

Như vậy, trước hết, quyền tự do hội họp chỉ giới hạn đối với hội họp hòa bình, không được có tính cách bạo lực. Do đó, đương nhiên các cuộc tụ họp bạo động, bạo loạn sẽ không được bảo vệ bởi Điều 21. Nhiều người cũng cho rằng bày tỏ sự bất tuân dân sự (civil disobedience) mà không có bạo lực cũng được bảo vệ theo điều khoản này. Tuy vậy, điều này không có nghĩa là các quốc gia không có nghĩa vụ kiểm soát các cuộc hội họp bạo lực.

Tiếp theo, như quy định tại Điều 21, các mục đích để giới hạn quyền tự do hội họp, cũng giống như một số quyền khác, gồm: 1) lợi ích an ninh quốc gia hoặc an toàn, trật tự công cộng; 2) bảo vệ sức khỏe và đạo đức xã hội; và  3) bảo vệ các quyền và tự do của người khác.

Trong Kết luận giám sát về Đan Mạch (1997), HRC bình luận như sau:

14. Ủy ban cũng bày tỏ sự quan ngại về phương thức kiểm soát đám đông của lực lượng cảnh sát, bao gồm việc sử dụng chó, chống lại những người tham gia vào các cuộc biểu tình khác nhau mà, trong một số trường hợp đã gây thương tích nghiêm trọng cho những người trong đám đông, bao gồm những người đứng gần.

21. Ủy ban thúc giục quốc gia đào tạo thêm cho lực lượng cảnh sát các phương thức kiểm soát đám đông và xử lý người vi phạm, bao gồm những người bị bệnh tâm thần; và liên tục quan tâm giám sát vấn đề này. Ủy ban khuyến nghị quốc gia xem xét lại việc sử dụng chó trong việc kiểm soát đám đông.

Các cuộc biểu tình và tuần hành thường gây cản trở, ách tắc hoặc làm gián đoạn giao thông. Để duy trì trật tự công cộng, nhiều tình huống cần có sự cân bằng giữa nhu cầu của người tham gia giao thông và người tham gia biểu tình. Về điều này, Báo cáo viên về tự do hội họp và lập hội tán thành quan điểm của ODIHR rằng: lưu chuyển tự do của giao thông không được ưu tiên một cách đương nhiên (automatically take precedence over) trước quyền tự do hội họp hòa bình. Ông nhắc lại một kết luận của Ủy ban Nhân quyền liên Mỹ rằng “các cơ quan chức năng của nhà nước có nghĩa vụ thiết kế các kế hoạch và trình tự để hỗ trợ việc thực hiện quyền hội họp... bao gồm việc điều chỉnh xe cộ và người đi bộ sang hướng khác ở một khu vực nhất định.“ Hơn thế nữa, ông cũng nhắc lại một phán quyết của Tòa án Hiến pháp Tây Ban Nha khẳng định rằng “trong một xã hội dân chủ, không gian đô thị không chỉ là nơi để lưu thông, mà còn là nơi để tham gia“.[1]

Một mặt, các quốc gia được kêu gọi chỉ đề ra yêu cầu báo trước về cuộc tụ họp (chứ không phải xin phép) và những gì không bị luật cấm phải coi là được phép (nguyên tắc suy đoán ưu tiên cho tổ chức việc hội họp – presumption in favour of holding assemblies). Việc từ chối bởi cơ quan nhà nước đối với việc hội họp hòa bình phải được thông báo sớm với đầy đủ lý do, để những người tổ chức hội họp có thể thực hiện thủ tục khiếu nại. Theo Báo cáo viên đặc biệt, việc khiếu nại này nên được xem xét trước một tòa án độc lập và không thiên vị.[2]

Cho đến gần đây, Kivenmaa v Phần Lan (412/90) là vụ việc duy nhất được HRC xem xét liên quan đến Điều 21.

Kivenmaa v Phần Lan (412/90)

Nguyên đơn, Auli Kivenmaa, là Tổng thư ký của một tổ chức phi chính phủ (Tổ chức thanh niên dân chủ xã hội) bị bắt do phân phát tờ rơi và giương một biểu ngữ phê phán việc vi phạm nhân quyền của một nguyên thủ quốc gia nước ngoài đến thăm Phần Lan. Kivenmaa bị kết án theo Luật về các cuộc họp công cộng (Act on Public Meeting, 1921) vì đã tổ chức một “cuộc họp công cộng“ mà không có thông báo trước cho cơ quan chức năng. Cô khiếu nại vì cho rằng các quyền của mình được bảo vệ tại các điều 15, 19 và 21 ( tự do hội họp) của ICCPR đã bị vi phạm bởi Phần Lan.

2.2. Luật về các cuộc họp công cộng nêu trên chưa được sửa đổi từ năm 1921, cũng như từ khi Công ước có hiệu lực. Khoản 12 (1) của Luật quy định rằng sẽ bị xử phạt nếu tập hợp một cuộc họp công cộng mà không có thông báo cho cảnh sát ít nhất là 6 giờ trước cuộc họ. Yêu cầu thông báo trước chỉ áp dụng các cuộc họp công cộng tổ chức ngoài trời (khoản 3). Một cuộc họp sẽ không phải là công khai nếu chỉ có những người có giấy mời được tham gia (khoản 1(2)). Khoản 1 (1) quy định rằng mục tiêu của một “cuộc họp“ (meeting) là để thảo luận các vấn đề công cộng và đi đến quyết định về chúng. Khoản 10 của Luật mở rộng yêu cầu thông báo trước đối với các cuộc diễu hành và tuần hành.

2.3. Mặc dù người khởi kiện lập luận rằng cô không tổ chức một cuộc họp công cộng, mà chỉ bày tỏ sự phê phán của mình đối với những vi phạm nhân quyền bởi nguyên thủ quốc gia đến thăm, Tòa án Thành phố, vào ngày 27/1/1988, đã kết tội cô và phạt số tiền 438 đồng markkaa. Tòa án cho rằng nhóm 25 người thông qua hành động của mình đã có sự tách biệt với đám đông và vì vậy có thể coi là cuộc họp công cộng. Tòa án không đề cập đến lời bào chữa của bị cáo rằng việc kết án có thể vi phạm Công ước ...

Lập luận chủ yếu của Kivenmaa là việc tập hợp của 25 người là không thuộc phạm vi “cuộc họp công cộng“ của Luật về các cuộc họp công cộng. Do đó, việc áp dụng đạo luật trong hoàn cảnh này là không “phù hợp với luật“ như quy định tại Điều 21. Phần Lan bảo vệ sự đúng đắn của Luật về các cuộc họp công cộng, cũng như việc áp dụng nó trong vụ việc. Quốc gia lập luận thêm rằng:

7.9. Liên quan đến bối cảnh cụ thể của  vụ việc này, quốc gia cho rằng các hành vi thực tế của người khiếu nại và những người bạn đã trở thành một cuộc họp công cộng theo nghĩa của Điều 1, của Luật về các cuộc họp công cộng. Trong bối cảnh này, quốc gia cho rằng mặc dù từ “biểu tình“ không được nhắc đến trực tiếp trong Luật về các cuộc họp công cộng, điều này không có nghĩa là biểu tình nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của luật. Liên quan đến khía cạnh này, quốc gia nhắc đến các nguyên tắc chung về giải thích pháp luật. Hơn nữa, quốc gia lưu ý rằng Điều 21 của Công ước cũng không nhắc đến cụ thể biểu tình như là một phương thức của hội họp. Cuối cùng, quốc gia cho rằng việc đòi hỏi thông báo trước là phù hợp với câu thứ hai của Điều 21. Trong việc này, quốc gia cho rằng yêu cầu đó được quy định trong luật và là cần thiết trong một xã hội dân chủ vì lợi ích của các mục tiêu chính đáng đặc biệt là vì trật tự công cộng.

Tuy vậy, HRC đã ủng hộ lập luận quan điểm của Kivenmaa. Đa số thành viên HRC kết luận có vi phạm cả điều 19 và 21 trong vụ việc:

9.2. Ủy ban thấy rằng yêu cầu thông báo trước cho cảnh sát về một cuộc biểu tình tại nơi công cộng sáu giờ trước khi bắt đầu là phù hợp với giới hạn được quy định bởi Điều 21 Công ước. Trong vụ việc này, thông tin mà các bên cung cấp cho thấy rõ ràng rằng việc một vài người tập trung tại buổi lễ đón chào một nguyên thủ quốc gia nước ngoài đến thăm, đã được thông báo trước bởi cơ quan chức năng của quốc gia, không thể coi là một cuộc biểu tình. Liên quan đến việc quốc gia cho rằng việc giương một biểu ngữ làm cho sự hiện diện của họ thành một cuộc biểu tình, Ủy ban lưu ý rằng bất kì giới hạn nào đối với quyền hội họp phải trong các giới hạn quy định của Điều 21. Một đòi hỏi về việc thông báo trước một cuộc biểu tình thông thường là vì lí do an ninh quốc gia, hoặc an toàn, trật tự công cộng, bảo vệ đạo đức hoặc sức khỏe công chúng hoặc để bảo vệ quyền và tự do của người khác. Do vậy, việc áp dụng luật của Phần Lan về biểu tình đối với một cuộc tập trung như vậy không thể được coi là việc áp dụng việc giới hạn được phép bởi Điều 21 của Công ước.

 
* Nghị quyết về quyền tự do hội họp hòa bình và lập hội của Hội đồng Nhân quyền số 15/21, 2010